应急【2022】64号

　　各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团矿山安全监管部门、煤炭行业管理部门，国家矿山安全监察局各省级局：

　　现将《“十四五”矿山安全生产规划》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　应急管理部国家矿山安全监察局

　　2022年7月19日
 

　　"十四五”矿山安全生产规划

　　为认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，防范化解重大安全风险，有效遏制矿山重特大事故发生，保护从业人员生命安全，全面提升矿山安全综合治理效能，实现矿山安全高质量发展，根据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”国家安全生产规划》等法律法规和规划，制定本规划。

　　一、现状与形势

　　(一)取得的成效。

　　“十三五”时期，各地区、各有关部门和矿山企业认真学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述，深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终坚持安全发展理念和安全生产方针，牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，持续推进落实安全生产责任制、淘汰落后产能、重大灾害治理、科技强安、智能化矿山建设等各项工作，全国矿山安全生产工作取得明显成效，实现了“十三五”规划提出的预期目标。

　　安全生产形势持续稳定向好。矿山生产安全事故起数、死亡人数、较大事故和重特大事故起数、煤矿百万吨死亡率实现“五个明显下降”。与2015年相比，2020年煤矿死亡人数、煤矿百万吨死亡率分别下降61.9%和63.6%，重特大事故得到有效遏制;非煤矿山事故起数和死亡人数分别下降28.2%和39.2%，矿山安全生产形势持续稳定向好。

　　法律法规标准体系逐步完善。形成了由《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》等法律，《安全生产许可证条例》《煤矿安全监察条例》等行政法规，《煤矿安全规程》《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》等部门规章，《煤矿安全监控系统通用技术要求》《金属非金属矿山安全规程》等国家和行业标准组成的矿山安全法律法规标准体系。

　　安全生产责任体系逐步健全。建立“国家监察、地方监管、企业负责”的矿山安全监管监察体制，健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任体系，安全监管监察责任进一步强化，明确每一处矿山的日常监管主体，实现所有尾矿库地方政府领导监管包保责任全覆盖，企业全员安全生产责任体系更加严密，企业主体责任进一步落实。

　　重大灾害治理不断深化。全面实施瓦斯“零超限”、突出危险煤层“零突出”目标管理，推动《防治煤与瓦斯突出细则》规定落地落实。印发《关于加强煤矿冲击地压防治工作的通知》《遏制尾矿库“头顶库”重特大事故工作方案》《关于建立冲击地压矿井地震信息共享机制的通知》，推动《防治煤矿冲击地压细则》等措施落实。贯彻落实水害防治“三专两探一撤”措施，推广应用井下千米定向钻机、煤层增透等先进适用技术，重大灾害防治水平稳步提升。实施一批煤矿重大灾害和尾矿库治理工程，煤矿较大以上瓦斯、水害事故与“十二五”相比分别下降98%、95%，尾矿库未发生较大以上事故。

　　安全生产基础进一步夯实。发布实施煤矿安全生产标准化管理体系，稳步推进非煤矿山安全生产标准化建设。矿山安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设全面推进，企业重大安全风险管控意识不断增强，隐患排查治理能力持续提高。安全宣传教育培训工作进一步强化，“企业自主培训、部门强化考核、执法与服务并重”的安全培训管理新机制初步形成，从业人员素质不断提升。发布5类38种煤矿机器人重点研发目录，推动全国建成494个煤矿智能化采掘工作面，实施应用19种与煤矿生产有关的机器人，开启了“有人巡视、无人值守”智能开采新模式。

　　矿山产业结构优化升级。深化供给侧结构性改革，持续推动落后产能淘汰退出，累计淘汰退出煤矿5464处、产能9.4亿吨，煤矿平均产能达到100万吨/年以上，安全保障能力高的大型煤矿产能占比达到80%左右。整顿关闭非煤矿山和尾矿库1.9万余座，全面核清全国尾矿库基本情况和安全风险状况，持续推进尾矿库综合治理和采空区治理，“头顶库”综合治理取得明显成效。

　　安全科技支撑水平不断提升。持续淘汰落后和推广先进技术工艺装备，发布了6批淘汰煤矿落后安全技术工艺及设备目录和4批先进适用技术装备推广目录，发布了2批金属非金属矿山禁止使用的设备及工艺目录和1批新型适用安全技术及装备推广目录。推进大断面快速掘锚系统、岩巷全断面掘进装备、大倾角矿用盾构机等先进工艺和设备的井下试验应用。

　　监管监察效能不断提升。编制完善《煤矿安全监察执法手册》，统一全国煤矿安全监管监察执法文书样式。制定检查实施清单和煤矿违法违规行为规范描述汇编，深入推进监管监察执法规范化建设。落实依法按计划实施监管监察的规定，制定煤矿安全监管监察执法计划编制办法。制定《煤矿安全监察行政处罚自由裁量基准》，规范行政执法自由裁量权。全面加强非煤矿山安全生产专家“会诊”监管、风险分级监管和互联网助力监管，有力促进基层监管执法质量提升。全面加强非煤矿山安全监管规范执法、严格执法、闭环执法、公开执法和文明执法，执法效能得到较大程度提升。

　　安全信息化建设取得积极进展。率先建成煤矿安全风险监测“一张网”，全国3338处煤矿安全监控、人员位置监测、工业视频“三大系统”实现数据联网，成为国家首批“互联网+监管”系统重点示范应用项目。全国三等以上尾矿库均实现联网和在线监测。煤矿安全监察执法系统不断升级完善，实现了监察执法业务、使用人员和数据汇聚全覆盖，同案推送等智能化功能上线试运行，建成煤矿安全监管执法系统并在全国推广应用。

　　(二)面临的挑战。

　　能源转型发展对矿山安全提出更大挑战。未来相当长时期内，煤炭仍是我国主体能源，随着国务院《2030年前碳达峰行动方案》的实施，能源结构调整步伐加快，煤炭消费总量、强度双控政策措施日趋严格，为保障国家能源安全，提高战略性矿产资源安全供应能力，实现碳达峰碳中和战略目标，矿山安全高质量发展将面临巨大挑战。

　　外部环境不确定性加大矿山安全风险。受国际形势和新冠肺炎疫情等突发事件影响，煤炭行业和矿山企业的发展出现波动，部分企业资金紧张，采掘工程欠账多，出现安全投入不足、采掘接续失调和队伍不稳等问题。受区域供求矛盾和矿产品市场波动等因素影响，易引发超强度超能力开采等违法违规行为，矿山安全风险和事故隐患增加。

　　矿山安全基础总体依然薄弱。安全发展理念树得不牢，企业主体责任落实不到位，多层级管理企业主体责任落实层层递减，制度措施缺乏针对性，现场管理不到位。煤矿超层越界开采、非煤矿山“一证多采”等违法违规行为屡禁不止。同类事故反复发生，事故教训吸取不深刻。专业技术人才短缺，招工难，从业人员老龄化严重，专业素质和安全意识有待提升。矿山安全科技研发能力不足。机器人密度与国外平均水平相比有很大差距。新材料、新技术、新工艺、新装备的大量使用，给生产安全带来新的不确定性安全风险。

　　灾害风险随开采深度增加愈加严重。部分煤矿由低瓦斯向高瓦斯、突出矿井演变，深部开采出现煤与瓦斯突出和冲击地压相互耦合的新煤岩动力灾害，底板承压水威胁日趋严重，西部地区煤矿出现洛河组砂岩含水层突水和冲击地压灾害。井深超过800米的非煤地下矿山地热、岩爆等现象增多，提升和通风难度加大。煤矿瓦斯突出、冲击地压等灾害机理研究尚未取得突破，关键技术装备自主创新能力亟待提升。

　　非煤矿山发展不均衡。矿山总量多，机械化水平低，全国金属非金属矿山受资源禀赋、工艺和规模影响，总体机械化程度偏低。小型矿山占矿山总量的86.4%，技术装备水平低，生产方式落后。四五等小型尾矿库占尾矿库总量的87.4%。高风险矿山数量多，安全保障水平低，安全生产风险高。

　　安全监管监察效能有待进一步提升。矿山安全监管监察力量与矿山生产开发布局不匹配、分布不平衡。部分地区矿山安全监管存在盲区，力量弱化。部分矿山安全监管监察执法人员存在畏难心理，缺少发现问题、分析问题、解决问题的能力和主动性。源头治理和常态化风险管控机制尚未全面构建，监管监察方式方法有待改进创新，监管监察科技装备有待改造提升。新材料、新技术、新工艺、新装备大量使用，对监管监察队伍专业技术能力提出了新挑战。

　　(三)发展的机遇。

　　新发展阶段和新发展理念带来新机遇。党的十八大以来，习近平总书记对安全生产作出一系列重要指示批示，提出了一系列新思想新观点新思路，反复告诫要牢固树立安全发展理念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线。“人民至上、生命至上”理念深入人心，“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系不断完善。依法治安进程不断推进，“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”写入新修改的《中华人民共和国安全生产法》，进一步明确了各方面的安全生产责任，为做好矿山安全生产工作提供了重要遵循和保障。

　　矿山安全体制改革带来新机遇。“国家监察、地方监管、企业负责”的矿山安全监管监察体制进一步完善，严密层级治理和行业治理、政府治理、社会治理相结合的安全生产治理体系逐步健全。加强对地方政府落实矿山安全属地监管责任的监督检查，推动地方矿山安全监管部门强化监管执法，依法严厉查处违法违规行为，督促企业落实安全生产主体责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制，为矿山安全生产工作带来新机遇。

　　能源消费和生产结构优化带来新机遇。随着能源消费结构变革，落后产能淘汰退出深入推进，矿山产业结构不断优化。以安全水平高的大型现代化煤矿为主体成为煤炭行业发展方向。通过淘汰关闭、整合重组和升级改造，非煤矿山产业结构不断优化。矿山安全生产能力和防灾治灾能力进一步强化，为矿山安全生产稳定向好带来新机遇。

　　技术革新带来新机遇。新一轮科技革命和产业变革正在加速拓展，矿山采掘生产、灾害防治等大量先进技术装备得到广泛应用，安全风险管控技术和措施不断完善，伴随5G、人工智能、云计算等新一代信息技术与矿山深度融合，智能装备、机器人广泛应用，矿山智能化建设步伐加快，少人或无人开采逐步成为现实，科技创新为矿山安全生产工作提供新动力。

　　二、指导思想和规划目标

　　(一)指导思想。

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，以预防和遏制矿山重特大事故发生为目标，以防范化解重大安全风险为主线，以改革创新为根本动力，以矿山安全专项整治三年行动和安全生产大排查为主要抓手，以保护从业人员生命安全为根本目的，完善矿山安全监管监察体制，强化系统观念，坚持依法治安、科技强安、源头治理、精准防控和社会共治，从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，全面提升矿山安全综合治理效能，实现矿山安全高质量发展。

　　(二)基本原则。

　　——坚持党的领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党对矿山安全生产工作的领导，充分发挥党的政治优势、组织优势和制度优势，为实现矿山安全高质量发展提供根本保证。

　　——坚持安全发展。以习近平总书记关于安全生产重要指示批示精神指导矿山安全生产工作，统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。

　　——坚持依法治安。健全矿山安全法规标准体系，完善矿山安全生产相关法律、法规、规章和标准规范，加强安全生产监管监察执法，提高安全生产法治化水平。

　　——坚持源头治理。优化矿山开发布局和产业结构，严格安全准入，推动落后产能淘汰退出，推进重大灾害超前治理，提升矿山防灾治灾能力，将问题解决在萌芽之时、成灾之前。

　　——坚持科技强安。加强矿山安全科技攻关，全面提升科技装备水平，推进矿山地质透明化、灾害预警精准化、开采智能化、监管监察信息化、救灾探查无人化，不断提升矿山本质安全水平。

　　——坚持精准防控。构建企业风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制，根据风险等级实行分级分类监管监察，深化“互联网+监管监察”，推动执法专业化、精准化、规范化、信息化，提高监管监察效能。

　　——坚持社会共治。推动落实地方各级党委和政府领导责任，部门监管监察责任和企业主体责任，引导社会力量共同参与，构建矿山安全社会共治体系。

　　(三)规划目标。

　　到“十四五”末，矿山安全法规标准体系更加完备、安全生产责任体系更加健全、安全预防控制体系更加科学、安全监管监察体制更加完善、信息化智能化水平大幅提高、基础保障能力明显增强、监管监察效能显著提升，矿山安全综合治理效能取得重大进展，事故总量持续下降，重特大事故得到有效遏制。

　　“十四五”矿山安全生产主要指标

　　非煤矿山事故起数   下降10%

　　矿山事故死亡人数 下降10%

　　矿山重特大事故    有效遏制

　　煤矿百万吨死亡率 下降10%

　　三、主要任务

　　(一)健全安全法治体系。

　　1.完善矿山安全法律法规。健全完善矿山安全法律法规，推动实现与安全生产工作的总体要求系统、整体、协同配套。推动矿山集中的地区省级政府和设区的市出台地方性法规、政府规章。进一步健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保行政规范性文件合法有效。建立健全行政复议及应诉工作机制，积极推进矿山安全监察系统行政复议规范化，提升依法行政水平和公信力。

　　2.加强矿山安全标准建设。坚持和巩固政府引导、社会参与、市场驱动、协同推进的标准化工作格局。组建全国矿山安全标准化技术委员会，申请新增矿山安全行业标准代号(KA)，将煤矿和非煤矿山安全生产行业标准科学分类优化整合为矿山安全行业标准。完善矿山安全标准制修订工作机制，强化智能化装备、灾害防治、装备安全技术条件等急需短缺标准制修订，增加标准有效供给。鼓励社会力量广泛参与开展标准规范的制修订工作。及时公开国家、行业、地方标准，强化标准宣贯培训和实施评估，充分发挥标准对矿山企业现场安全管理和安全监管监察执法的支撑作用。

　　矿山安全法规标准建设重点

　　1.推动矿山安全法律法规制修订工作，健全完善《煤矿安全规程》《非煤矿山企业安全生产许可证实施办法》《尾矿库安全监督管理规定》等矿山安全规章标准体系。

　　2.逐步将《瓦斯抽采达标暂行规定》《煤矿瓦斯等级鉴定办法》《防治煤与瓦斯突出细则》《防治煤矿冲击地压细则》《煤矿防治水细则》《防范煤矿采掘接续紧张暂行办法》等规范性文件上升为国家强制性标准。

　　3.推动建立矿山智能化技术规范与标准体系。推动出台与煤共(伴)生金属非金属矿山、型材矿山开采等矿山安全地方标准。

　　4.鼓励矿山安全团体标准发展和规范化管理，推动大型企业制定高于国家和行业标准的企业标准，充分发挥好示范引领作用。

　　3.健全普法工作长效机制。严格落实“谁执法、谁普法”普法责任制，各级矿山安全监管监察部门和矿山企业党政主要负责人要认真履行法治建设第一责任人职责，健全完善普法工作机制和组织机构，明确普法任务和工作要求，强化法治人才培养、队伍建设和经费保障。创新普法工作方式方法，持续采取网络培训、在线课堂、视频讲座、“集体学习+自学”等多种形式，常态化组织分级、分类、分专业开展法规标准宣贯，开展矿山安全普法知识竞赛、矿山安全法治建设示范企业创建等丰富多样的普法活动。营造尊法学法守法用法的良好氛围，实现依法办矿、依法管矿。

　　4.严格规范精准执法。牢固树立执法意识，认真履行法定职责，严格依法行政、依法执法。认真落实矿山分类精准监管监察工作要求，突出工作重点，有针对性地开展检查。适时调配执法力量组织开展跨区域“靶向”精准异地执法和集中执法。综合运用“四不两直”“双随机、一公开”等方式，加大重点抽查、突击检查力度。落实计划监管监察工作机制，统一规范监管监察执法文书制作，持续推动执法规范化建设。推进地方矿山安全监管工作规范化制度化。推进分类监管监察，依据企业信用情况，采取差异化监管监察措施。将矿山企业党政主要负责人、主要技术负责人和安全管理人员安全生产的法定责任落实情况作为检查的重点内容。进一步加强矿山安全监管监察部门与自然资源、应急管理部门横向联合，严厉打击越界开采等非法违法行为。充分发挥执法装备在提升执法效能上的促进作用，综合运用处理处罚、通报、约谈、问责、失信惩戒、行刑衔接等措施，依法惩处。

　　(二)健全安全责任体系。

　　5.严密矿山安全层级治理。巩固完善“国家监察、地方监管、企业负责”的矿山安全监管监察体制，进一步厘清各层级安全职责边界，强化层级治理，明确每一处矿山日常监管主体，实现风险分级管控。矿山安全监察机构依法履行国家监察职责，加强对地方政府落实矿山安全属地监管责任的监督检查，着力防范化解区域性、系统性矿山安全风险，将矿山安全监察机构对地方政府的监督检查纳入到政府年终考核。地方各级矿山安全监管部门落实属地监管责任，消除监管盲区，强化监管措施。

　　完善矿山安全监管监察体制机制改革

　　1.加强矿山安全监察顶层设计。优化监察机构布局，探索设立跨省区、跨区域监察机构。根据全国矿山分布情况，调整现有矿山安全监察机构履职范围，合理优化矿山安全监察力量。

　　2.健全完善国家监察基础性制度。履行国家监察核心职责，推动矿山安全监察工作理念由“督企”为主向“督企”与“督政”并重转变，健全完善矿山安全监察指令制度等基础性监察制度。推动建立执法效果闭环反馈措施，健全完善执法监督制度机制。

　　3.完善矿山事故调查处理机制。制修订矿山事故调查处理工作制度，依法开展事故处理效果评估，推进事故处理程序化、科学化。

　　6.强化地方党政领导责任。推动严格落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，承担“促一方发展、保一方平安”的政治责任，落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任制，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，加强对矿山安全生产工作的组织领导，加强“三个必须”责任考核力度。强化落实地方人民政府领导尾矿库安全生产包保责任制，推行地方人民政府领导金属非金属地下矿山安全生产包保责任制。将矿山安全生产同经济社会发展同步规划、同步实施。强化矿山安全监管执法能力建设，配齐配强矿山安全监管执法人员，稳步提升市级、县级矿山安全监管专业能力。健全完善矿山安全执法联动响应和协作机制，健全完善矿山安全生产问责机制及标准规范，严格落实重大隐患挂牌督办制度，推动安全责任落实。(下转C4版)